十八届三中全会以来，党和政府高度重视食品安全工作，习近平总书记提出，要以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，保障人民群众舌尖上的安全。改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展和广大人民群众自我保健意识的提高，食疗保健成为人们日常生活中十分关注的热点问题。然而，一方面保健食品行业产业发展低投入、低水平、低质量，品种多、仿制多、寿命短，产品市场违法添加药物盛行、虚假广告宣传屡禁不止，正严重影响着保健食品行业的壮大与发展，另一方面，国家层面相关法律法规的滞后、相关标准缺失与行业划分不明确导致文号混乱、基层技术检验手段的缺失以及监管力量严重不足等原因很大程度上助长了保健食品市场乱象的形成。 一、存在的主要问题 （一）当前保健食品自身存在的主要问题及危害 1.在保健食品中非法添加化学药品甚至违禁药品。为了使保健食品迅速见效，一些不法生产企业在保健食品中擅自添加药品成分，以求在短时间内取得较好“疗效”。保健食品里添加药品主要集中在减肥、调节血糖、血脂以及抗疲劳产品中。所添加的药品也是五花八门，且大多是需要在医生指导下服用的处方药。保健食品具有特定保健功能和特定的适宜人群，不以治疗疾病为目的，但是一些消费者特别是中老年消费者在听取营销人员天花乱坠的宣传后，以为保健食品可以成为包治百病的良药，以致服用这些添加有药品成分的保健品后出现厌食、低糖昏厥甚至死亡等等症状，不仅没起到调节身体机能的目的，反而引发了真正疾病症状，严重危害了食用者的健康。目前基层的食品药品检验机构刚刚把食品检验牌子挂上，既没有检验资格，也缺乏标准，所以对于在保健食品中添加药品这种违法行为，基层市县监管人员是捉襟见肘，无能为力。 2. 篡改、假冒保健食品批准文号。一些保健食品将普通食品批号“卫食字”擅自改为“卫食健字”或“国食健字”；有的将保健食品、保健品批号擅自改为药品批准文号“国药准字”；还有一些根本没有获得批准的三无产品直接冒充保健食品，在包装上印制以上文号。这样，它们就批着合法的“外衣”堂而皇之地出现在消费者面前，让普通消费者无法辨认。如市场上销售的平糖胰毒清、雪域唐清等假冒保健食品批准文号的品种，还有诸如“胃康灵胶囊”、“肠炎宁胶囊”等既涉及非药品冒充药品，又标示假批准文号的所谓保健食品也在市场大量存在。目前国家保健食品监督管理条例迟迟不出台，对于这些假冒保健食品执法人员也只能是暂予查扣，处理也缺乏法律依据。 3.擅自篡改包装、标签和说明书内容。有的保健食品虽然经过批准，但为了扩大市场，诱使不明真相的人购买，就会超出审批部门批准的功能范围，在包装标签上肆意扩大、夸大或添加产品功能，有的甚至添加只有药品才具有的适应症和功能主治，误导消费者。 4.进行违法广告宣传。这些广告或是涉及有治疗疾病的言语，或是直接就以药品自称，有的保健食品虽然在包装上不夸大，但在进行广告宣传时，却肆意夸大。他们或在小报小刊上发布虚假广告，或印制宣传手册散发给晨练的老年人，或利用营销人员举办知识讲座、免费体检或免费赠送礼品等欺骗群众。产品功效被他们说得神乎其神，什么“一天见效”、“一疗程彻底治愈”，甚至恐吓“如果不服用那就等死”等等。 （二）保健食品经营中存在的主要问题 保健食品经营在2009年6月1日以前是由卫生行政部门委托市县两级卫生监督所发放《保健食品卫生许可证》，监管职能移交食品药品管理部门后国家相关条例还未出台，所以市场准入规定暂时缺失，目前保健食品经营中存在的问题主要有： 1、《保健食品卫生许可证》许可时限不一且大多数超过有效期限。根据已废止的《食品卫生法规定》：食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。卫生许可证的发放管理办法由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门制定。山西省2001版的《卫生许可证管理办法》规定的许可期限为一年。但在我们调研的80多家企业中，《保健食品卫生许可证》许可时限一年，三年、四年甚至几个月的情形都存在，2010年6月1日前除部分有效期限是四年的《保健食品卫生许可证》外，许可证已过期的有近70家，这些企业几乎全部在“被”无证经营保健食品。 2、保健食品经营者索证索票意识差。《中华人民共和国食品安全法》明确规定食品经营者应当建立进货查验记录制度，但我市保健食品经营者还没有引起足够的重视，多数企业只留存有只简单标注有数量和金额的票据，索要《保健食品批准证书》复印件和建立各种记录台帐的意识基本没有。 3、从业人员素质偏低。在调研中我们对80多家保健食品经营企业的从业人员学历进行了统计，初中以下毕业的占82%，卫校等高中、中专毕业的占13%，大专以上的仅占5%。一些专营成人性保健品的经营者甚至是一些社会闲散人员，从业人员素质偏低导致信息摄取途径少，了解国家法律法规不多，这给国家方针政策的贯彻执行带来了很大困难。 二、原因分析 （一）法律法规不健全，监管缺乏依据 《中华人民共和国食品安全法》于2009年6月1日正式施行，《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。在食品安全法及食品安全法实施条例中都明确要求加强保健食品监管，确立保健食品独立的法律地位，但是，《保健食品监督管理条例》迟迟未出台，使得保健食品的监管缺乏法律依据。 相关规定的缺失，行业划分的不明确，导致市场文号混乱，出现监管真空。1996年3月至2003年7月，保健食品由卫生部批准、注册，文号先后有“卫食健字（4位年份代码）第××××号”和卫食健进字（4位年份代码）第××××号”等多种标识方法，2003年10月10日以后，改由国家食品药品监督管理局批准、注册，批准文号固定为“国食健字G+四位年份代码+四位顺序号”和“国食健字J+四位年份代码+四位顺序号”，由于卫生部未对保健食品的批准文号作有效期的规定，因此，卫生部从1996年以来批准的所有保健食品，在市场上仍然为合法产品，这就导致了卫食健字与国食健字鱼龙混杂的局面。另外，由于国家缺乏统一的规定，一些地方批准的保健食品如“陕食药监健用字”、“津卫防保健字”等产品在市场上大量存在，而这些产品往往是审批部门只批不监管，监管部门未审批难监管。更有甚者，一些食证字、消证字产品钻法律的漏洞打保健食品的插边球，也宣称保健作用，甚至宣传疗效，按照谁审批谁监管的原则，食品药品监管部门是束手无策。 （三）质量监督不到位。 保健食品监管职能划转以前保健食品的监管以发证为主，保健食品的监管方式和内容基本等同于对普通商品的监管，执法人员只能简单查看批准文号、生产日期、有效期等，检查往往是走马观花，起不到应有的效果。有的检验机构刚刚挂牌，却尚未通过食品检验资格认定也无相应标准，还缺乏专业技术人员，即使尝试性的进行一些检验，也不能出具有法律效力的报告。因此，无法对保健食品质量进行定量定性分析，也就不能为执法活动提供强有力的技术支持。 执法人员少，队伍数量、业务素质与庞大的保健食品市场监管工作不相适应。 保健食品作为健康相关产品，直接关系到人民群众身体健康、生命安全和生活质量，面对如此巨大的市场，如何有效保证保健食品食用安全，是今后一段时期摆在食品药品监管部门面前的难题，而目前，基层监管人员少，业务素质低与前面所述的法规的缺失与滞后、检验机构力量不足以及安全风险监测缺位等原因共同造成保健食品市场安全问题突出，重大安全突发事件随时可能发生。 三、建议和对策 （一）加速立法进程，依法进行监督。目前，新一轮机构改革已基本结束，呼吁尽快按照新的职能分工修订《食品安全法》及〈〈食品安全法实施条例〉〉，并制定出台保健食品监管方面条例，加强保健食品行业的监督管理，积极推进落实进货验收、索证索票、购销台帐和质量承诺制度；全面落实市场巡查制度，严格实行不合格保健食品的退市、召回、销毁、公布制度，规范经营行为，严厉打击制售假劣、非法营销、违规宣传等违法犯罪行为。 （二）加大培训和宣传力度。建议一方面通过网站、新闻媒体等多种渠道，大力宣传保健食品方面的常识，提高消费者鉴别、选购等消费技能，另一方面采取走出去、请进来等方式，加强对执法人员的培训，既引导群众形成健康的消费心理和理性的消费行为，营造良好的消费氛围，增强消费者的自我保护维权意识,增强行业从业人员的生产经营守法意识，也提高执法人员自身依法监管、科学监管能力。 （三）加强对保健食品广告的监控和管理。要加强日常监督检查和保健食品广告内容的审查和监控，与相关媒体建立起联合互动的监督机制。严格保健食品广告内容的审查发布程序，相关前置审查部门要严格把关，新闻媒体单位在广告发布方面要按照有关规定加强自律。要通过新闻媒体加强对保健食品相关知识的宣传，形成有效的社会舆论监督机制，正确引导消费。 （四）逐步完善保健食品检验检测体系。一是推进企业自检体系建设。积极督促大型保健食品经营企业建立严格的进货检验制度。二是逐步完善委托检验制度，相关监管部门应定期不定期抽检，并及时向依法设立的检测机构送检。三是健全食品检验机构，建立食品检验中心，配备常用检验检测的仪器设备及快速检验设备，提高食品（包括保健食品）检验检测水平和能力。 （五）严厉打击保健食品的不法流动商贩和传销活动。 建立保健食品安全协管员和信息员体系，发动群众及时捕捉、上报、举报保健食品违法经营行为，特别是对那些以保健食品冒充药品宣传、推荐、赠送、销售等欺骗消费者的行为，要迅速及时出击，严厉加以打击。要与周边地区建立联动机制，不给违法商贩留有任何空隙。同时要继续打击保健食品传销和以直销名义传销保健食品的不法行为，坚决保护守法经营和规范经营，为保健食品经营提供良好公平的竞争环境。 （六）积极推进信用体制建设。在全区范围内积极推进保健食品信用体系建设，逐户建立保健品经营企业（户）动态信用档案，构建信用监督和失信警戒机制。同时，加强各部门间有关保健食品等信息资源共享机制，及时表彰、鼓励、宣传质量信用度高的保健食品生产经营企业，增强保健食品经营者的诚信意识。
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